“三资”是农村集体资金、资产、资源的统称，是发展农村集体经济、推进乡村全面振兴、实现农民共同富裕的重要物质基础，与群众的切身利益和获得感直接相关。农村集体“三资”管理领域的违纪违法行为较为复杂，同一事实可能同时涉及《中国共产党纪律处分条例》（以下简称《条例》）的多个条款。认定时要先厘清资金性质与主体身份，再区分行为类型适用对应条款，最后判断是否需要纪法衔接处理。

资金性质与主体身份的前置认定

资金性质和主体身份是对农村集体“三资”管理领域侵犯群众利益的行为定性的逻辑起点。一方面，农村集体“三资”既涉及协助人民政府从事行政管理工作中的财政拨付资金，如征地补偿款、安置费等，也涉及村集体自有资金、资产、资源，如土地流转金、林地承包费，村办企业、合作社等集体资产。查办案件时需通过财政拨付凭证、资金台账、账户流水等材料，明确款项来源、拨付时点与管理阶段。另一方面，基层群众性自治组织中从事管理的人员，在协助人民政府从事行政管理工作时，属于《中华人民共和国刑法》第九十三条规定的“国家工作人员”。对“协助”的认定应兼顾形式与实质：形式上，“协助”应体现政府意志，需有书面委托手续、会议纪要、职责分工说明等依据；实质上，“协助”应具有职权属性，通常是组织、领导、监督、管理相关的工作，单纯协助沟通协调、收集资料等劳务性事项，一般不能据此认定其具有国家工作人员身份。

常见行为类型的定性分析

2025年修订的《农村基层干部廉洁履行职责规定》在第七条专门列举了七类“在农村集体资金资产资源管理中擅权妄为、谋取私利”的行为，系实践中常见、典型的农村集体“三资”管理领域侵犯群众利益行为；第七条第八项系兜底项，把列举未尽的行为类型也纳入规制范围，实现对群众利益的全面保护。

一是设立“小金库”，隐瞒、截留、坐支，虚列支出使用，违规出借与变相占用。党员干部设立“小金库”的行为，违反国家财经纪律涉嫌违法的，适用纪法衔接条款。私设“小金库”有别于正常的账务处理瑕疵，前者以资金脱离法定账簿监管为要件，需有账外收支的客观证据支撑。党员干部隐瞒、截留、坐支集体收益，虚列支出使用、违规出借或变相占用集体资金归个人使用的行为，适用《条例》违反廉洁纪律相关条款处理；涉嫌违法犯罪的适用纪法衔接条款处理。

二是瞒报、漏报，低价处置、无偿占用集体资产与违规担保。党员干部瞒报、漏报集体资产的行为，若系为后续侵占、低价处置做准备，应与《条例》违反廉洁纪律相关条款综合评价，涉嫌违法犯罪的适用纪法衔接条款处理；若仅系工作疏忽，一般适用《条例》关于不负责任或疏于管理的相关条款处理。党员干部低价处置集体资产的行为，宜结合资产评估报告、同期同类交易价格、市场询价记录等综合认定，避免仅根据合同价与账面价值差额简单定性。党员干部以集体资产为本人或他人债务提供担保的行为，视是否造成集体资产实际减损，适用《条例》违反廉洁纪律、工作纪律相关条款处理，涉嫌违法犯罪的适用纪法衔接条款处理。

三是违法违规发包，调整收回承包土地，强迫、阻碍流转与截留、扣缴收益。党员干部违法违规发包、调整收回承包土地的行为，若未经村民（代表）会议或“四议两公开”程序擅自决定，违反了组织纪律，一般适用《条例》第七十七条处理。党员干部强迫、阻碍承包经营当事人进行土地承包经营权互换、土地经营权流转的行为，干涉了农户生产经营自主权，致使群众财产遭受较大损失的，一般适用《条例》第一百二十三条处理。党员干部擅自截留、扣缴流转收益的行为，视收益归属和资金性质，适用《条例》违反廉洁纪律、群众纪律相关条款，涉嫌违法犯罪的适用纪法衔接条款处理。

四是宅基地类违法违规办理，强制流转、搬迁与违法收回。党员干部违法违规办理宅基地申请、使用事项的行为，若系滥用审批权限，一般适用《条例》违反工作纪律相关条款处理。党员干部违背村民意愿强制流转、违法收回宅基地，或以退出宅基地作为进城落户条件、强制搬迁退出的行为，直接侵害村民居住权益，一般适用《条例》违反群众纪律的条款定性。此类行为直接涉及村民基本居住权益，社会关注度较高，情节认定上宜重点关注是否违背村民真实意愿、是否造成实际居住困难等。

五是侵占、挪用集体经营性建设用地出让、出租等费用。此类行为应当适用《条例》违反廉洁纪律相关条款处理；涉嫌违法犯罪的，适用纪法衔接条款处理。

六是侵占、挪用征地补偿费用和其他有关费用。资金性质直接影响行为认定：在协助政府从事行政管理工作阶段的征地补偿费用属于财政拨付资金，具有公款属性，党员干部若此时属于国家工作人员，侵占、挪用行为涉嫌贪污罪、挪用公款罪的，适用纪法衔接条款处理；依法发放和补偿到位后剩余的部分征地补偿费用，一般应当被界定为村集体财产，管理该部分属于村民自治范围内的集体事务，侵占、挪用行为涉嫌职务侵占罪、挪用资金罪的，适用纪法衔接条款处理。

七是违法违规征占、侵占、“以租代征”转用与监督不力。党员干部违法违规征占、侵占、“以租代征”转用的行为，以故意为特征，视有无谋私情节，分别适用《条例》违反廉洁纪律、工作纪律相关条款处理；若同时侵犯群众利益，可结合主客观情况，按照《条例》违反群众纪律相关条款综合评价。党员干部“监督不力，对违法违规行为放任不管”属于失职类情形，以过失为特征，一般按违反《条例》工作纪律相关规定处理。

八是其他在农村集体资金资产资源管理中擅权妄为、谋取私利行为。兜底条款的适用应严格把握，须与前列七类在行为性质和危害程度上具有相当性。具体违纪类型的确定，仍应回归《条例》分则各章，根据行为实质适用相应条款。

处理原则与审核要点

“三资”领域案件往往兼具资金性质复杂、主体身份多元、行为链条较长等特点，审核中除逐案对照条款外，还需把握若干共性原则。

坚持行为实质优先，避免机械适用条款。同一行为可能同时涉及违反廉洁纪律、群众纪律、组织纪律、工作纪律的多个条款。定性时应以行为实质而非表面形式确定违纪类型：一个违纪行为同时触犯两个以上条款的，依照处分较重的条款定性处理；涉及多个独立违纪行为的，分别定性、合并处理。对以“合作经营”“借款”“垫资”等为名实施的挪用、侵占行为，应穿透审查，准确识别挪用、侵占的行为本质。

严格把握情节认定，体现过罚相当。量纪情节宜从以下几个方面综合考量：其一，涉案金额与持续时间，长期、多次的违纪行为通常反映主观恶性较大；其二，是否造成集体资产实际减损，以及减损能否挽回；其三，是否涉及征地补偿、宅基地等直接关系群众基本权益的领域；其四，党员干部是否主动交代、退赃退赔，是否配合挽回损失。同时应避免“唯金额论”，金额较小但性质恶劣、影响较坏的，同样应给予相应处分。

做好纪法衔接，规范移送程序。侵犯群众利益的相关行为涉嫌违法犯罪的，应及时按纪法衔接条款处理，注意在事实认定、证据标准上与行政执法机关、检察机关的相关要求相衔接。同时需注意，党纪政务处分与行政处罚、刑事追诉在程序上应依法衔接、互不替代。

（张利春 山东省纪委监委）

●纪法链接

《农村基层干部廉洁履行职责规定》

第七条 禁止在农村集体资金资产资源管理中擅权妄为、谋取私利。不准有下列行为：

（一）设立“小金库”，隐瞒、截留、坐支集体收益，虚列支出使用、违规出借集体资金，或者以借款、垫资、合作经营等名义长期拖欠或者变相占用集体资金；

（二）在集体资产清查中瞒报、漏报，低价处置、无偿占用或者通过象征性地支付钱款等方式占用村集体房屋、设施设备等集体资产，或者以集体资产为本人或者他人债务提供担保；

（三）违法违规发包集体土地、调整收回农户承包土地，强迫、阻碍承包经营当事人进行土地承包经营权互换、转让或者土地经营权流转，或者擅自截留、扣缴土地承包经营权互换、转让或者土地经营权流转收益；

（四）违法违规办理农村宅基地申请、使用事项，违背村民意愿强制流转宅基地，或者违法收回村民依法取得的宅基地、以退出宅基地作为村民进城落户的条件、强制村民搬迁退出宅基地；

（五）侵占、挪用集体经营性建设用地出让、出租等费用；

（六）侵占、挪用征地补偿费用和其他有关费用；

（七）违法违规征占、侵占、“以租代征”转用集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等资源，或者在合理开发利用和保护耕地、林地、草地等工作中监督不力，对违法违规行为放任不管；

（八）其他在农村集体资金资产资源管理中擅权妄为、谋取私利行为。